光绪二十四年（1898年），以慈禧太后为首的顽固派发动“戊戌政变”，戊戌变法失败。要探讨戊戌政变为何发生，就必须论及政变前慈禧太后与光绪帝之间的权力关系，这就得追溯到帝后权力关系的基石——光绪十四年（1888年）底的慈禧归政条款。

此前研究一般认为，归政以后，光绪帝只是前台的傀儡，真正的大权还是掌握在幕后的慈禧太后手里。但是，正如茅海建先生所说：“若对此不加具体的界定，主宰一切的慈禧太后也就没有必要发动政变了。”所以，还是需要详细探讨归政后慈禧太后与光绪帝的权力关系。

自光绪帝继位后，慈禧太后一直垂帘听政。特别是光绪七年（1881年）慈安太后病逝后，慈禧太后便处于独尊地位，完全主宰了朝政。

光绪十三年（1887年）正月，光绪帝“亲政”，但慈禧太后继续“训政”，光绪十二年（1886年）底军机大臣拟有“亲政条款”，按此规定，慈禧依然直接处理政务，掌握政务大权，与垂帘听政时差别不太大，光绪帝只是学习亲政而已。

光绪十四年（1888年）六月，慈禧太后决定，明年二月光绪帝大婚后就开始正式“亲裁大政”。于是，京城内各衙门就分头准备归政大典事宜。十一月初十日，以礼亲王世铎为首的军机处呈上了归政条款折。

这件奏折现存于一史馆，内容涉及归政后慈禧太后与光绪帝的权力分配问题，非常重要，下文选取归政条款中比较重要的条目，加以详细分析。

“一，中、外臣工奏折，应恭书皇上圣鉴，至呈递请安折，仍应于皇太后、皇上前各递一份。”

这一条在形式上表明清廷政权已经回归到光绪帝手上，但朝野内外对慈禧皇太后仍保持尊崇。

“一，各衙门引见人员皇上阅看后拟请仍照现章于召见臣等时请旨遵行。”

军机处为拟归政条款事奏折

引见主要是针对地方道员知府、中央各部院郎中以下中下级官员， 这表明光绪帝对中下级官员的任免，有完全决定权。

“一，内、外臣工折奏已奉朱批之件，钦遵办理，如有发下未经批示之件，由臣等分别缮拟批条呈进，恭候钦定。其应请旨办理者， 俟召见时请旨。”

对于日常内外奏折的处理，年轻的光绪帝还得倚重军机大臣的襄助。有些光绪帝不能即时裁决的奏折，将会发下给军机大臣，由他们拟定处理意见，然后上奏，供光绪帝参考决策。

“一，在京各衙门每日具奏折件，拟请查照醇亲王条奏，皇上批阅传旨后，发交臣等另缮清单，恭呈皇太后慈览。至内阁进呈本章及空名等本，拟请暂照现章办理。一，每日外省折报朱批发下后，查照醇亲王条奏，由臣等摘录事由及所奉批旨，另缮清单，恭呈皇太后慈览。”

对于日常的京城内各衙门及各省上奏的奏折，光绪帝都有决策权， 但需将处理结果呈送给慈禧太后，这就是“早事传旨事由单”和“朱批折件事由单”。也就是说，光绪帝日常处理的政务，需要向慈禧太后报备，通过每日的朱批或传旨事由单，慈禧太后得以了解朝政概况。

“一，简放各缺，拟请于召见时请旨后，由臣等照例缮写谕旨呈进， 其简放大员及各项要差，拟请查照醇亲王条奏，由臣等请旨裁定后， 皇上奏明皇太后，次日再降谕旨。”

清代比较重要的中高级官员，都要奉皇帝圣旨简放。按照此条规定，这些官员的决定权已经回归到光绪帝手里。但是，一些最重要的高级官员，还需要光绪帝去请示慈禧太后，得到慈禧太后认可，才可以下旨宣布。也就是说，这些最重要的高级官员的决定权，还是掌握在慈禧太后手里。这包括各省将军督抚、京城中的军机大臣、大学士、六部尚书等。可见，光绪帝掌握了大部分中高级官员的任命权，但慈禧太后仍掌握着最重要的某些高级官员的决定权。

“一，满汉尚书侍郎缺出应升应署，及各省藩、臬缺出，拟请暂照现章，由臣等开单进呈，恭候简用。”

这条乍看似乎与上条矛盾，其实不然。这主要涉及的是选任程序的问题。本来满汉尚书、各省藩臬等重要职位出现空缺，都是皇帝特简，不需要由军机处呈递合例名单，供皇帝参考。但垂帘听政时，皇帝幼小，皇太后也没那么熟悉政情，于是由军机处开具合乎职位的名单，由皇太后在其中圈定。慈禧太后归政后，仍然延续这种方式，由军机处呈递清单，光绪帝朱笔圈定。

军机处拟定的“归政条款”规定京内折件传旨后另缮清单恭呈慈览、外省折报朱批发下后另缮清单恭呈慈览两条，让慈禧太后得以进行事后监控 ；简放大员及各项要差由皇帝奏明皇太后次日再降谕旨一条，让慈禧太后得以仍然执掌重大人事任命权 ；而军国重大事件决定权虽然没有在“归政条款”中罗列，但“宫中定省，可以随时禀承”，还是主要由慈禧太后把控。

按照“归政条款”的设定，光绪帝取得了日常政务的处理权，但慈禧太后依然加以监控，光绪十五年至二十四年（1889-1898 年）之间的慈禧太后与光绪帝之间的权力关系基本格局就此确定。但光绪帝一旦想要真正执掌朝政，就必然会与慈禧太后的现有权力产生冲突， 这就为“戊戌政变”埋下了伏笔。